Форум България

От скорошни изявления на вицепремиера и министър на финансите Симеон Дянков стана ясно, че правителството има намерение да стартира мащабна административна реформа, но засега съдържанието й се изчерпва със „закриване” и „съкращаване” – две думи, чието използване премиерът Борисов все още не е забранил. По-конкретно, Дянков каза: „В момента в България има 10-20 държавни агенции. Една от нашите идеи за реформи е да ги закрием до една и да ги направим или директорати към министерствата, или изпълнителни агенции, така че да е явно къде кой отговаря за изпълнението на тези задачи. В случая министрите ще отговарят. Сега средно 80% от персонала на агенциите работи в София, а 20% - в останалата част от страната. Съотношението трябва да стане 30% към 70%", а някои управления биха могли да бъдат по-полезни в други райони на страната”, обясни министърът, посочвайки като възможни седалища Пловдив, Ловеч, Стара Загора.

Дянков много точно определя една от основните слабости на днешното българско държавно управление – обрастването му с всевъзможни структури без ясна мисия и отговорност. Но проблемите са много по-сложни и дълбоки и едва ли ще решат просто със закриване на едни структури и напъждане на на други в провинцията.

Нужна е цялостна диагноза

Днес публичното управление, което е немислимо без професионална, компетентна и мотивирана администрация, засяга живота на всеки българин. Затова загрижеността (дълбока и нарастваща) за качеството на нашата държавна администрация и за хаоса, който цари в нея, е напълно основателна, въпреки че нерядко се мотивира едностранчиво и некомпетентно.

Имало е времена в България, когато – макар и не в степента като в страни с традиции (Франция, Великобритания, Япония) – публичната служба е привличала ентусиазирани млади хора. И сред предците ми има такива хора, които са се чувствали не просто „държавни чиновници”, а градители и дори пазители на държавността. В настоящето обаче самата идея за работа в администрацията е доста непривлекателна за голяма част от най-способните млади българи и въобще за професионалистите в различни области. С огорчение забелязвам как ентусиазмът на моите студенти първокурсници по публична администрация бързо се изпарява при досега с реалностите на българската управленска машина.

Противно на мнозина, аз смятам, че основната отговорност за днешното състояние на българската държавна администрация носят не „чиновниците”, политиците, и то не като единици, а като класа. В същото време, не може да се отрече, че и тези добросъвестни хора, които са готови да поемат нужната политическа отговорност, се сблъскват с противоречива законова и подзаконова уредба, преплетени интереси, бавна и често некомпетентна реакция от страна на немалко административни звена и служители.

От своя страна, хората, които работят в администрацията и особено в държавната служба (постоянната и на теория гарантирана срещу политически произвол част от държавния апарат), са поставени в

Лабиринт от правила и субективни разпореждания

които ограничават професионалното развитие и спъват проявата на творчество и инициатива. Най-добрите от тях получават много по-малко, отколкото заслужават, а най-калпавите – много повече. Неприемливо голяма част от най-талантливите служители в аминистрацията я напускат твърде рано, а по правило най-посредствените остават до пенсия.

Нещо повече, всеки разумен човек би изпаднал в стрес, хвърляйки цялостен поглед върху архипелага от агенции, съвети, комисии и всякакви други административни структури, възникващи и разрастващи се без ясна логика, често по необясними прищевки на поредните властници. Тази объркана плетеница от институции влошава процеса на разработване на политиките, а самата организация на дейността на нашите управленски структури е трагикомична смес от механично пренесени чужди образци, омешани с остарели, демодирани и амортизирани нашенски тертипи. Множество са примерите за това, как неделими отговорности за цялостни резултати са изкуствено разпръснати между редица ведомства, всяка от които се грижи за своите интереси и прилага своя аршин, без да се грижи за окончателния ефект за обществото.

Изправени сме пред остро противоречие – от една страна, сложните и ускорени процеси в технологичната ера изискват все по-ефективна координация на политиките, от друга, прилагането на дори много ясни и конкретни политически решения непрекъснато създава впечатление за сизифовски усилия. Безспорен факт е наличието на твърде много фактори за взимане на решения,

Прекалена доза централизъм и йерархия

и многобройни контролиращи и наблюдаващи механизми, от които в края на краищата няма особена полза. Така необходимото лидерство, което в края на краищата означава личен пример, потъва в пукнатината между неопитни политически лица и лишени от доверие и правомощия кариерни управленци (поне тази част от тях, които все още искат да служат на обществените, а не на нечии частни интереси). Както знаем, в българското държавно управление най-трудното нещо е да се адресира отговорност, а още по-трудно е да се потърси сметка точно от тези, от които трябва. Осъществяването на действени промени в държавното управление (не говоря за изпускането на пара от свирката на локомотива) е толкова трудно, че и най-всеотдайните държавни служители започват да приличат на най-цинично настроените в това отношение представители на обществеността.

На двадесетата година от началото на демократичните промени трябва да констатираме, че организмът на новата българска държавност се е развивал не по план и на основата на последователен анализ, а главно чрез механично разрастване, политически импровизации и хаотични скокове в една и друга посока. Мнозина иначе интелигентни хора упорито ни внушават, че именно държавната администрация е основната „пречка” пред ефективното управление и пред развитието на бизнеса. Затова непрекъснато се говори за съкращаване на работещите в нея, за орязване на разходите, за ограничаване на функциите й. Нека да бъда ясен – такива действия са нужни в редица аспекти, но непремерената доза от това „лекарство” ще убие, а няма да излекува българското публично управление. Най-засегнати ще бъдат не мнозинството от служителите в администрацията (както се изразяваше бившият им министър „не ги мислете, те няма да останат на улицата”), а гражданите, защото именно те имат нужда от добра, компетентна и отзивчива администрация.

Реорганизацията на българската администрация (като част от по-цялостна и дългосрочна реформа) е жизнено важна и спешна задача. Тя обаче не може да се извърши просто чрез съкращения или механична деконцентрация. Нужен е задълбочен анализ, който да идентифицира базисните проблеми и пътищата за тяхното решаване. Той може да бъде получен чрез енергична размяна на мнения на хора от науката и практиката, стига да са достатъчно компететни и да не защитават неприемливи ведомствени, корпоративни или групови интереси. Подобен (успешен) опит бе направен в САЩ в началото на настоящото десетилетие чрез създаването на Националната комисия за държавната служба, председателствана от безспорен авторитет като Пол Волкър. Резултатът от нейната работа (станал известен като „Докладът Волкър”) се превърна в основа за поредица инициативи за реформа на американското държавно управление, които днес се продължават и задълбочават от администрацията на президента Обама.

На първо място, необходимо е ясно да се формулира общата оценка на състоянието на българското публично управление, а именно – че то не отговаря на потребностите на страната като член на Европейския съюз и НАТО. Нужна е дълбока и всеобхватна промяна, а не козметична пластика. Този извод  особена сила важи за за структурата на държавното управление. Ето защо, принципът на реорганизация трябва да бъде окрупняване на основните управленски институции, но във всяка от тях да бъдат обособени изпълнителни структури („агенции”) с ясно формулирани задачи, обвързани с общата мисия на съответната институция. Иначе казано, мисията, изразяваща предназначението на институциите (министерствата) трябва да бъде синтетична (отразяваща цялостния очакван от тях резултат), но реализацията на тази мисия е възможна единствено чрез систематичните усилия на обвързани и функциониращи в синхрон изпълнителни органи.

Днес проблемът с яснотата и

Правилното структуриране на мисията

на управленските структури у нас е много тежък. През последните години повечето (не всички) министерства и агенции формулираха свои мисии, но те са чисто декларативни и не са обвързани със структурата им и с функциите на отделните им звена. Принципът е прост и ясен – изпълнителни органи, които имат отношение към реализиране на отделни елементи на дадена мисия трябва да бъдат организационно свързани, вкл. под общо ръководство. У нас често се дискутират слабостите на т.нар. „мегаминистерства”, но основният проблем идва не от това, че са „мега” (в смисъл, че са предназначени да реализират окрупнена мисия), а че по правило се създават чрез произволно, механично обединяване на функции, свързани с осъществяване на различни мисии. Създаването на окрупнени управленски структури с ясна мисия би имало и друг важен ефект – формиране у служителите в съответната администрация чувство за цел и смисъл от усилията им, а оттук – лоялност и съпричастност към реализирането на целите.

В практически план, осъществяването на реорганизацията на българското държавно управление означава всички програми, насочени към постигане на сродни резултати да бъдат администрирани от една агенция, а ненужното дублиране на функции и ресурси да се изчисти, за да няма вредна конкуренция. По-нататък, незабавно следва да се отдели внимание на усъвършенстване на

Механизмите и практиките на координация

между институциите и звената, ориентирани към реализиране на една и съща мисия. Това в частност означава делегиране на правомощия „надолу” и премахване на излишните управленски нива и процедури на съгласуване, които сега правят взимането на решения бавно и лишено от ясна отговорност.

Не бива да има илюзии, че реформата на българското публично управление и на администрацията като ключов негов компонент може да се осъществи с един замах. Тя вероятно ще отнеме няколко години и ще обхване мандата на повече от едно правителство, следователно ще изисква приемственост в основните принципи. Но ако тази реформа, колкото и да изглежда трудна и неатрактивна за политиците, не започне незабавно, след години отново ще констатираме, че изоставаме от европейските си партньори, вместо да скъсяваме дистанцията.